Une réforme inachevée

La transparence implique l’accès à des renseignements fiables, complets, comparables et disponibles en temps opportun sur les activités de l’appareil public de telle sorte que l’électorat, les élus et les marchés financiers puissent établir précisément la situation financière véritable d’un gouvernement. En elle-même, la transparence est certes importante, mais sa valeur réside surtout dans l’appréciation de l’activité gouvernementale qu’elle permet. C’est ici qu’entre en scène son complément indispensable : la reddition de comptes. Celle-ci désigne l’opération qui découle de l’obligation de répondre de l’exercice d’une responsabilité.

La transparence des programmes publics

Pour comprendre les données budgétaires, il faut commencer par s’intéresser à la gestion publique et aux services fournis par l’administration. Comment juger des choix de priorités du gouvernement si on ne sait rien des programmes publics ? Ceux-ci sont les véhicules qui transfèrent vers les besoins des citoyens les prélèvements monétaires dont ils ont été l’objet. Correspondent-ils aux souhaits de la population ? Sont-ils à la hauteur des engagements pris par le gouvernement ? Une information de qualité sur les services publics doit être rendue disponible pour que les parties intéressées puissent utilement se préoccuper des fonds publics et de leur utilisation. Pour être utile, cette information doit répondre à certains critères de pertinence, de qualité et de présentation.

En adoptant la Loi sur l’administration publique (LAP) en 2000, le Québec s’est doté de l’instrument législatif dont il avait besoin pour opérer la transformation de son cadre de gestion traditionnellement axé sur les ressources et sur le respect des normes administratives en un nouveau régime de gestion de l’État résolument orienté vers l’évaluation des résultats des services publics.

En effet, la LAP vise l’amélioration de la qualité des services aux citoyens et cherche à accroître la performance de l’administration. Elle prévoit notamment l’élaboration et la publication par les ministères d’une déclaration de services aux citoyens, d’un plan stratégique pluriannuel, d’un plan annuel de gestion des dépenses et d’un rapport annuel de gestion. Elle renforce également la reddition de comptes des ministres et des dirigeants administratifs auprès des parlementaires et des gestionnaires auprès de leur ministre.

L’adoption de la Loi sur l’administration publique n’a pas cependant réglé tous les problèmes et elle tarde à livrer tous les bénéfices qu’on en attendait.

Deux éléments importants restent à améliorer pour que les citoyens soient en mesure de porter un jugement éclairé sur la qualité des services publics : d’abord mettre l’accent sur l’efficacité des programmes et, ensuite, mieux intégrer les planifications stratégiques et budgétaires.

Mettre l’accent sur l’efficacité des programmes

Qu’en est-il de la mise en œuvre de la LAP ? Des études récentes publiées dans la revue L’actualité montrent que la gestion axée sur les résultats qui est au cœur de cette loi tarde à produire les fruits attendus, que les ministères non seulement sont peu tournés vers la mesure des résultats, mais en plus ne respectent pas les exigences de la loi et que le Secrétariat du Conseil du trésor, jusqu’à récemment, ne jouait pas le rôle mobilisateur que lui confie la loi, se contentant d’accompagner les ministères et de ne pas trop les bousculer.

Un diagnostic du même genre avait été établi en 2015 par la commission Robillard sur la révision permanente des programmes dans son rapport Cap sur la performance. Même chose dans le rapport de 2017 du président du Conseil du trésor qui met en lumière une capacité d’analyse des programmes existants très variable d’un ministère à l’autre ainsi que des retards considérables dans la mesure des résultats. En majorité, les indicateurs de performance utilisés ne concernent pas les résultats (les produits, les impacts) des interventions publiques, mais les processus (catégories de ressource et types d’activité) empruntés. Comment, dans ces conditions, savoir si la gestion de l’État s’améliore ? Il faut mettre l’accent sur la mesure des résultats pour le savoir, ce que de nombreux ministères et organismes n’arrivent pas encore à faire.

Intégrer les planifications stratégiques et budgétaires

La classification programmatique des dépenses, en vigueur au Québec depuis le milieu des années 70, entraîne normalement un changement d’accent dans la préparation et la présentation d’un budget. À un programme est associée une présentation hiérarchisée des objectifs poursuivis, qu’ils soient opérationnels ou stratégiques, suivant un enchaînement logique des résultats à atteindre. On voit conséquemment qu’une architecture budgétaire de programmes non seulement est compatible avec la gestion axée sur les résultats, mais encore constitue une sorte de préalable à la budgétisation axée sur les résultats. Sans elle, le passage de la gestion à la budgétisation est presque impossible.

Cet aspect des programmes a été perdu de vue pendant 25 ans, soit jusqu’à l’adoption de la Loi sur l’administration publique. Non seulement a-t-on négligé de maintenir une cohérence interne optimale aux programmes budgétaires (en s’assurant d’y regrouper des interventions poursuivant les mêmes finalités), mais en plus on s’est de moins en moins attardé à y rattacher explicitement des objectifs à atteindre. Ce qui a retenu davantage l’attention fut la souplesse budgétaire qui y était associée, les gestionnaires ayant une grande latitude dans l’affectation interne des sommes globales votées par programme.

Cette situation devait changer avec la LAP. Ce cadre de gestion met l’accent sur la performance des ministères et organismes dans l’atteinte de résultats en fonction d’objectifs préétablis, rendus publics et mesurés à l’aide d’indicateurs. On pourrait donc s’attendre à ce que les budgets présentés à l’Assemblée nationale reflètent cette disposition et qu’il soit possible de voir à quelles fins sont votés les crédits et quels résultats sont recherchés. Il n’en est pourtant rien. La Loi sur l’administration publique prévoit le dépôt à l’Assemblée nationale d’un ensemble intégré de documents, soit le Plan stratégique, le Plan annuel de gestion des dépenses et le Rapport annuel de gestion, le tout dans une perspective de reddition de comptes auprès des parlementaires et dans le but de faciliter leur rôle de surveillance de l’Administration. Ces documents pouvant théoriquement soutenir une démarche de budgétisation axée sur les résultats font peu de lien avec la structure des programmes et éléments de programmes budgétaires de sorte qu’il est difficile de voir en quoi les allocations budgétaires qui sont faites permettent d’améliorer la performance.

Ces trois documents importants, n’ayant pas de dénominateurs communs, n’étant pas établis sur la même base, s’articulent mal les uns aux autres. Il est dès lors difficile d’en tirer un portrait clair des liens entre le financement octroyé et les objectifs poursuivis par les programmes. Prenons l’exemple du ministère de la Santé et des Services sociaux qui reçoit grosso modo la moitié des crédits attribués par le gouvernement aux programmes budgétaires. Nulle part dans les documents précités n’est-on en mesure de faire le lien entre les ressources et les résultats. Comment, dans ce contexte, savoir si l’attribution en 2019-2020 d’un budget supplémentaire de 100 millions de dollars aux soins à domicile est pertinente ? Certes, il s’agit d’une priorité, mais on ne sait même pas quel est le budget exact pour cette catégorie de soins et quel sera l’impact de cet ajout financier sur les objectifs opérationnels. Il sera donc impossible de dire à la fin de l’année si ce budget a été véritablement augmenté de 100 millions de dollars et s’il a été bien géré ou non.

La mise en œuvre de la gestion et de la budgétisation axées sur les résultats requiert une architecture budgétaire adaptée.

La structure des programmes budgétaires est le pilier principal de cet édifice. Elle doit à la fois montrer les objectifs particuliers rattachés aux allocations budgétaires et permettre une reddition de comptes transparente.

prioritaire pour la transparence de la gestion publique

Afin de poursuivre sur la voie de la gestion et de la budgétisation axées sur les résultats, le Québec doit non seulement rehausser sa capacité de mesurer les résultats des programmes publics, mais aussi revoir de manière prioritaire son architecture budgétaire. Sa structure de programmes est désuète, incohérente et sans objectifs. Il faut lui redonner pertinence, cohésion et vision. Une meilleure intégration des démarches de planification stratégique et budgétaire en prenant pour base les programmes budgétaires faciliterait la reddition de comptes et rendrait l’ensemble du processus plus transparent et plus cohérent. Le gouvernement doit définir clairement à quoi vont servir les deniers publics et ce qu’ils vont permettre d’accomplir. Il ne pourra y arriver sans remettre en question la pertinence de la structure budgétaire actuelle à la lumière de ses objectifs stratégiques.