Ottawa a l’obligation constitutionnelle de négocier

Le paragraphe 36(1) c) de la Loi constitutionnelle de 1982 consacre l’engagement des gouvernements canadien et provinciaux à « fournir à tous les Canadiens, à un niveau de qualité acceptable, les services publics essentiels ». La santé constitue l’exemple par excellence d’un tel service. Cette obligation se distingue du programme de péréquation et vise les transferts fédéraux conditionnels comme ceux prévus dans la Loi canadienne sur la santé.

L’article 36 est un compromis négocié lors du rapatriement de la Constitution. Notre système de santé public a vu le jour à l’initiative du gouvernement fédéral qui a instauré un programme à frais partagés sous condition de respecter certains critères comme la gratuité et l’universalité des soins.

Les provinces sont ainsi devenues dépendantes d’Ottawa pour financer des services dont les coûts n’ont cessé d’augmenter. Consacrer la participation financière du fédéral visait donc à réduire l’incertitude budgétaire pour les provinces.

Cet engagement était aussi ardemment désiré par Pierre Elliot Trudeau. Le texte du paragraphe 36 (1), proposé par Trudeau père, réfère explicitement au Pacte international relatif aux droits civils et politiques que le Canada venait de signer en 1976.

M. Trudeau, alors qu’il était professeur à la faculté de droit de l’Université de Montréal, avait d’ailleurs sévèrement dénoncé les États se contentant de proclamer l’existence des droits socioéconomiques sans leur donner de portée juridique réelle. [1]

L’article 36 visait donc à consacrer de véritables obligations constitutionnelles.

L’obligation de fournir les services publics essentiels emporte l’obligation corollaire des gouvernements fédéral et provinciaux de négocier le financement et les conditions nécessaires pour maintenir des services de qualité accessibles. Déjà en 1867, lors de la fondation du Canada, une disparité structurelle quant aux pouvoirs fiscaux rendait nécessaire la redistribution de ressources par Ottawa vers les provinces. Cette disparité n’a fait que s’accroître.

Condamnés à s’entendre

L’obligation du gouvernement fédéral de financer la santé ne signifie pas qu’il puisse imposer unilatéralement ses vues aux provinces. Ottawa doit respecter les compétences législatives des provinces en matière de santé.

Les provinces ne peuvent pas davantage exiger le versement de sommes sans consentir à aucune condition minimale. L’argent versé doit bien servir à assurer les services publics auxquels les Canadiens ont droit.

Le gouvernement fédéral et les provinces sont donc obligés de négocier de bonne foi… et condamnés à s’entendre.

Dans le contexte où Ottawa semble refuser de s’asseoir sérieusement à la table des négociations, il importe de souligner que l’obligation constitutionnelle de négocier pourrait être sanctionnée par les tribunaux.

Le détail des sommes versées relève du politique. Toutefois, les tribunaux peuvent clarifier le cadre constitutionnel au sein duquel les acteurs politiques ont la responsabilité d’agir.

La Cour suprême a ainsi conclu que les principes constitutionnels du fédéralisme, de la démocratie, de la protection des minorités, du constitutionnalisme et de la primauté du droit fondent une obligation de négocier entre les partenaires de la fédération dans l’hypothèse d’une volonté claire de sécession du Québec exprimée par référendum. [2]

Les mêmes principes fondent l’obligation réciproque entre Ottawa et les provinces de négocier les transferts fédéraux en matière de santé. En particulier, le principe juridique du fédéralisme commande d’éviter les actions unilatérales et de favoriser la coopération. La primauté du droit exige aussi que toutes les dispositions de la Constitution, dont l’article 36, soient considérées comme « impératives ». [3]

Rappeler les obligations fédérales

La Cour suprême a conclu qu’on doit interpréter la Constitution de façon à « renforcer la confiance » des partenaires fédératifs. [4] À l’évidence, le refus d’Ottawa de négocier mine sérieusement la confiance des provinces envers le pacte fédératif. Une déclaration judiciaire rappelant les obligations du fédéral pourrait aider à remédier à cette situation.

Trois cours d’appel canadiennes, en Nouvelle-Écosse [5], au Manitoba [6] et en Colombie-Britannique [7], ont exprimé l’opinion que l’obligation de fournir des services publics essentiels pourrait être sanctionnée par les tribunaux lorsque les conditions propices à évaluer la question seront réunies.

Le financement du système de santé canadien est critique. Le gouvernement fédéral a unilatéralement réduit sa contribution initiale de 50 à 22 %. Les provinces estiment qu’une part de 35 % serait requise pour assurer la viabilité des services.

La Cour suprême n’a pas hésité à sanctionner la loi québécoise qui restreignait l’accès au système de santé privé puisque notre système public n’avait pas les ressources pour fournir des services adéquats. [8]

Les conditions sont peut-être réunies pour que les tribunaux rappellent au gouvernement fédéral sa juste part de responsabilité pour financer ce système public et son obligation de négocier avec les provinces.

Lisez « Le chamaillage a assez duré »

1. Pierre Elliot Trudeau. « Economic Rights » (1961) 8 : 2 McGill Law Journal 121, p. 125

2. Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 RCS 217

3. Renvoi : Droits linguistiques au Manitoba, [1985] 1 RCS 721

4. Renvoi relatif à la Loi sur la Cour suprême, para 5 et 6 [2014] 1 RCS 433, par 49

5. Cape Breton (Regional Municipality) c. Nova Scotia (Attorney General), 2009 NSCA 44

6. Manitoba Keewatinowi Okimakanak Inc. c. Manitoba Hydro-Electric Board 1992 CanLII 8479 (MB CA)

7. Canadian Bar Assn. c. British Columbia, 2008 BCCA 92 (CanLII)

8. Chaoulli c. Québec (Procureur général), [2005] 1 RCS 791